AGENDA DE PUNTOS CRÍTICOS

PARA UNA PROPUESTA DE LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y USO DEL SUELO PARA LA PROVINCIA DE ENTRE RIOS

JOSE ANTONIO ARTUSI

AGENDA DE PUNTOS CRÍTICOS
Elaborada sobre la base de los comentarios de la Dra. Marian Santos

OBJETIVOS GENERALES DE LA PROPUESTA
- Tener en cuenta el concepto del derecho a la ciudad para todos
- Plantear un esquema normativo viable políticamente, teniendo en cuenta las restricciones y márgenes de actuación de nuestra organización institucional y su relación con el actual sistema capitalista.
- Proponer un modelo de planificación y gestión para los niveles provinciales y locales de gobierno que articule eficientemente las actuaciones de cada uno, reconociendo y valorando las autonomías municipales pero evitando que los territorios y las gestiones locales se transformen en entidades aisladas, con acciones contradictorias o que compitan de manera irracional.
- Propiciar la implementación de patrones democráticos y participativos en la planificación y gestión de nuestras ciudades y territorios.
- Tener en cuenta la necesaria intersectorialidad de las políticas públicas, articulando las políticas urbanísticas y territoriales con las demás políticas sectoriales.
- Promover ciudades y territorios que promuevan la democracia política y la democracia social, la integración y la solidaridad, la educación y la salud públicas, la cultura, el deporte y las artes; con espacios públicos seguros y de calidad, que fomenten la convivencia y el diálogo, el encuentro y la construcción colectiva de un futuro mejor.

PRINCIPIOS Y DIRECTRICES GENERALES DE LA NORMA
Artículo 1.- La provincia, los municipios y las comunas, en el marco de sus respectivas competencias, llevarán adelante políticas de ordenamiento territorial, regulación del uso del suelo y planificación del desarrollo urbano, rural y regional. En la planificación y ejecución de estas políticas se aplicará lo previsto en esta ley, en la ley orgánica de municipios, en la ley de comunas, y en la carta orgánica municipal respectiva, en lo que correspondiere. Para todos los efectos, esta ley establece normas de orden público e interés social en pos del bien colectivo, de la mejora de la calidad de vida de los habitantes y de la capacidad del territorio para servir como soporte del desarrollo humano y el desarrollo sustentable.
Artículo 2.- Las políticas de ordenamiento territorial y de planificación urbana y regional tienen como finalidad general ordenar el pleno desarrollo de la función social de la ciudad y del territorio, mediante los siguientes principios y objetivos básicos:
1) garantizar el derecho de todos los habitantes a gozar de territorios y ciudades sustentables, comprensivo del derecho al ambiente sano, a la vivienda digna, a infraestructura de servicios públicos básicos, a equipamiento comunitario, a transporte público adecuado, a espacios públicos integradores y seguros, a espacios verdes suficientes y ámbitos adecuados para el trabajo, la comunicación, la cultura, la recreación y el deporte, en especial destinados a los sectores de menores recursos.
2) gestión democrática, a través de la participación permanente de los ciudadanos y de asociaciones representativas de los diferentes sectores de la comunidad en la formulación, ejecución, seguimiento, control, y evaluación periódica de los planes, programas y proyectos de ordenamiento territorial y planificación del desarrollo urbano y regional; y a través de la concertación de políticas y cooperación entre la provincia, los municipios, las comunas, y las instituciones que lo requieran, en los casos que correspondiera;
3) planificación permanente del desarrollo urbano y regional, de la distribución espacial de la población y de las actividades económicas en el territorio, de modo de evitar las distorsiones del crecimiento y sus potenciales efectos negativos sobre el ambiente y la calidad de vida de la población;
4) ordenamiento, control y gestión de políticas de uso del suelo, de forma de evitar:
a) la utilización inadecuada de los inmuebles urbanos y rurales;
b) la proximidad excesiva de usos incompatibles o inadecuados;
c) la subdivisión del suelo, la edificación, la intensidad de ocupación, o el uso del suelo inadecuados o excesivos y/o insuficientes en relación a la infraestructura de servicios públicos, teniendo en cuenta el carácter urbano o rural;
d) la retención especulativa de inmuebles urbanos, cuyo resultado sea la subutilización, la no utilización, o la utilización con usos inadecuados;
e) el deterioro de las áreas urbanas y rurales;
f) la contaminación ambiental;
5) integración y complementación armoniosa entre las actividades urbanas, suburbanas y rurales;
6) adopción de patrones de producción y consumo de bienes y servicios y de configuración territorial compatibles con los requisitos de la sustentabilidad económica, social y ambiental;
7) justa y equitativa distribución de las cargas y los beneficios derivados del proceso de urbanización y de las transformaciones territoriales;
8) adecuación de los instrumentos de política económica, tributaria, financiera y presupuestaria a los objetivos del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial, de modo de privilegiar las inversiones generadoras de bienestar general en condiciones de mayor eficacia y eficiencia, y el disfrute de los bienes públicos por parte de los diferentes sectores sociales, en especial de aquellos más vulnerables;
9) recuperación por parte del Estado de las plusvalías o rentas extraordinarias generadas por inversiones públicas que tengan como resultado la valorización de inmuebles;
10) protección, preservación, recuperación y valorización del ambiente natural y cultural, del patrimonio histórico, artístico, urbanístico, paisajístico y arqueológico;
11) requisito de audiencia pública previa frente a todo emprendimiento o actividad con efectos potencialmente negativos sobre el ambiente natural o construído, la calidad de vida o la seguridad de la población. La participación en la audiencia pública respectiva será obligatoria para los municipios y comunas involucrados;
12) regularización dominial y urbanización de áreas ocupadas por población de bajos ingresos, mediante el establecimiento de normas especiales de urbanización, uso e intensidad de ocupación del suelo y edificación; teniendo en cuenta las necesidades y aspiraciones de los pobladores y las posibilidades de integración a la trama urbana consolidada;
13) armonización y racionalización de las normas de subdivisión, uso e intensidad de ocupación del suelo y de edificación, de modo de permitir la disminución de los costos y el aumento de la oferta de inmuebles y unidades habitacionales;
14) igualdad de condiciones para los agentes públicos y privados en la promoción y desarrollo de emprendimientos y actividades relativos al proceso de urbanización, atendiendo al interés público.
15) El ordenamiento territorial y la planificación del desarrollo urbano y regional son funciones públicas no susceptibles de transacción ni delegación, que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general. Esta facultad no confiere derecho a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecido en las leyes. El ejercicio de las potestades públicas deberá ser motivado, con expresión de los intereses generales a que sirve.

COMPETENCIAS SOBRE EL TERRITORIO
Se trata de un punto crucial, vinculado al alcance de las potestades municipales, el manejo de los territorios no cubiertos por los municipios, etc. Es un punto clave en el proyecto, más aún teniendo en cuenta las particularidades del sistema de base territorial de los municipios entrerrianos, o sea el sistema denominado de “municipio-ciudad”. Nos hemos referido en otros trabajos a los inconvenientes que acarrea este sistema para el ordenamiento territorial y la planificación del desarrollo, básicamente por la configuración de “zonas grises”, fuera de toda jurisdicción municipal y en teoría de jurisdicción provincial, pero en la práctica “tierra de nadie”, ámbitos donde resulta muy difícil controlar los impactos de las actividades humanas en el territorio. A nuestro entender, en la Convención Constituyente de 2008 se desperdició una oportunidad histórica para avanzar en reformas más profundas al régimen municipal, esencialmente en lo que tiene que ver con su configuración territorial. Si bien se eliminó formalmente la vieja separación entre municipios de primera y segunda categoría establecida en la Constitución de 1933, en la práctica ésta subsiste, ya que sólo los municipios de más de 10.000 habitantes podrán dictar sus propias cartas orgánicas. Por otra parte, los centros rurales de población, no previstos anteriormente con rango constitucional, ahora se transforman en comunas, una especie de “pequeño municipio” de menos de 1.500 habitantes. Estas comunas, a pesar del avance que significa la elección directa de sus autoridades y la garantía de un piso mínimo de coparticipación de impuestos, tienen y tendrán notorias dificultades para planificar y gestionar políticas de desarrollo. Lo mismo puede decirse, a otra escala, de los municipios más pequeños, casi siempre desprovistos de recursos humanos capacitados y actualizados para responder a nuevos retos y desafíos derivados de transformaciones territoriales impulsadas por dinámicas económicas muchas veces exógenas.
Es por ello que la autonomía municipal y comunal, bandera que reivindicamos y levantamos, no debe malinterpretarse como un localismo cerrado ni como una competencia estéril entre localidades. Por el contrario, las competencias y las acciones concretas sobre el territorio deben articularse de la manera más efectiva posible, asumiendo la provincia un rol activo en dotar a los municipios y comunas de recursos con los que éstos no cuentan, y explotando al máximo las posibilidades de la cooperación intermunicipal y la integración regional.
En este sentido, el borrador de anteproyecto de ley establece lo siguiente:
Artículo 3.- Es competencia de la provincia:
1) dictar normas generales de ordenamiento territorial, regulación del uso del suelo, y planificación del desarrollo urbano, rural y regional;
2) dictar normas para la cooperación entre la Nación, provincias y países limítrofes, municipios y comunas, en la relación a las políticas objeto de la presente ley;
3) promover, planificar y ejecutar, por iniciativa propia y a través de acciones concertadas con municipios y comunas, programas de construcción y rehabilitación de viviendas, dotación de infraestructura de servicios públicos, equipamiento comunitario y mejoramiento de áreas urbanas;
4) elaborar y poner a disposición de los municipios y comunas directrices y pautas indicativas para la planificación del desarrollo urbano y la regulación de los usos del suelo;
5) elaborar, ejecutar, controlar, evaluar y revisar de manera periódica y permanente planes provinciales y regionales de ordenamiento territorial y de desarrollo sustentable;
6) elaborar y ejecutar planes específicos de ordenamiento territorial y desarrollo rural en las áreas no sujetas a ninguna jurisdicción municipal ni comunal. En estos casos se tendrá especialmente en cuenta las necesidades y demandas de la población residente en el área, así como también su armonización con las de los municipios y comunas colindantes.
Artículo 4.- Es competencia de los municipios y comunas:
1) dictar normas de ordenamiento territorial, regulación del uso del suelo, y planificación del desarrollo local, dentro de los límites de su jurisdicción;
2) elaborar, ejecutar, controlar, evaluar y revisar de manera periódica y permanente planes de ordenamiento territorial y desarrollo local sustentable;
3) participar en planes de ordenamiento territorial y desarrollo sustentable de los organismos de carácter departamental y/o regional de los que forme parte;

SISTEMA DE FORMULACIÓN Y APROBACIÓN DEL PLANEAMIENTO
La propuesta pretende definir condiciones mínimas de los instrumentos de planificación. Hemos preferido inclinarnos por un criterio que establece que cada nivel territorial formula y aprueba sus propios planes e instrumentos, evitando la aprobación compleja, en la que el municipio dicta y la provincia convalida. De todas maneras, dado que no concebimos a la autonomía municipal como un absoluto, municipios y comunas están obligados a respetar ciertas pautas. En tal sentido, queda abierta la posibilidad de introducir presupuestos mínimos por parte de la Provincia.
Con respecto a la actualización de los planes, los municipios deben evaluar y actualizar permanentemente los planes, estando sujetos a aprobación legislativa cada 5 años.
La participación ciudadana y la gestión democrática de las ciudades y los territorios están previstas en diversos artículos, así como el derecho al acceso a la información pública vinculada a la gestión del territorio.
Herramientas tales como la evaluación de impacto ambiental, la evaluación ambiental estratégica y la evaluación de impacto urbano son tenidas en cuenta, previendo la necesaria articulación con la reglamentación de estos institutos en otras normas, fundamentalmente la ley general del ambiente en proceso de redacción, dado que los dos primeros tienen rango constitucional a partir de 2008.

CRITERIOS DE TÉCNICA URBANÍSTICA
Deberá evaluarse la posibilidad e incluir un capítulo referido a esta temática, para definir aspectos instrumentales tales como contenido de los instrumentos, tipos de planes, manejo de los usos, etc.; más allá del contenido mínimo de los planes maestros municipales previsto en el artículo 24. Deberá incluirse la utilización de indicadores y parámetros urbanos, con criterios de sostenibilidad.

DEFINICIONES SOBRE OPERACIONES BÁSICAS SITUADAS EN EL TERRITORIO
Deberán incluirse definiciones sobre ciertas intervenciones críticas en el territorio, es decir los presupuestos mínimos para algunas configuraciones territoriales clave: usos del suelo en áreas de cuenca, manejo integral de recursos hídricos, áreas ecológicamente estratégicas no urbanizables, preservación de áreas productivas y forestales, acceso a cursos y espejos de agua, criterios para habilitar suelo en áreas de expansión, completamiento de tejido, densificación en altura, consolidación de centros urbanos, provisión de servicios públicos, sistemas de áreas verdes, gestión patrimonial, sistema vial, etc.

RELACIÓN ENTRE POLÍTICA URBANA, DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y USO DEL SUELO CON LAS DEMÁS POLÍTICAS SECTORIALES
Este es un tema crucial. Si bien el borrador de anteproyecto de ley prevé la creación de un Consejo del Plan Estratégico, deberá tenerse en cuenta la necesaria articulación con otros ámbitos de rango constitucional como el Consejo Económico y Social y el ente ambiental. Es muy importante lograr un sistema que asegure suelo correctamente localizado y urbanizado para las políticas específicas de vivienda, articulando esfuerzos con el instituto provincial de vivienda. La ley deberá ocuparse del suelo tanto urbano como rural, previendo las interrelaciones entre uno y otro. La ley de Mendoza puede servir como un antecedente útil en este sentido.

TIPOLOGÍAS DE URBANIZACIÓN
Resultará clave tipificar y definir parámetros claros sobre todas las formas de urbanización, desde el loteo abierto convencional hasta el country o barrio cerrados, sobre todo para que éstos últimos no se escapen de todo control. En este sentido, cabe alertar acerca del riesgo que significan las “urbanizaciones cerradas” como la expresión territorial de una sociedad escindida en ghettos y la crisis de la ciudad como ámbito de socialización y expresión de lo colectivo, pero también debe tenerse en cuenta la oportunidad que significa la falta de cristalización en nuestra provincia de una tendencia masiva a concretar este tipo de “a-urbanizaciones”, negadoras por definición de los atributos civilizatorios e integradores la ciudad.