El año pasado se cumplieron 30 años de la sanción de la Ley, en rigor Decreto-Ley, 8.912 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la Provincia de Buenos Aires. Su puesta en vigencia tuvo la pretensión de fundar un completo régimen urbanístico para el territorio bonaerense allí donde hasta ese momento sólo había regido una elemental “ley de fundación de pueblos”, del año 1913, complementada en 1969 por normas que establecían ciertos límites a la urbanización en zonas inundables o requisitos sobre red vial o eléctrica.
Por entonces solo quedaban los coletazos del segundo gran proceso de urbanización del Area Metropolitana de Buenos Aires, el loteo popular, que supuso entre 1940 y 1980 la habilitación bajo condiciones de mercado de 1.480 kilómetros cuadrados de ciudad como mega ensanches de las antiguas localidades vinculadas por los ferrocarriles o rutas que convergen sobre la ciudad central. El proceso tuvo su réplica en todas las ciudades de la Provincia, por lo general, del mismo modo explosivo y sobredimensionado en relación con las necesidades reales.
A su vez, los principales subcentros del Gran Buenos Aires venían densificandose sobre algunas avenidas o reducidos grupos de manzanas con niveles de aprovechamiento del suelo a todas luces exagerados.
Uno y otra transformaciones territoriales estuvieron inequívocamente asociadas con el masivo acceso al consumo y a la propiedad del suelo o la vivienda por parte de millones de trabajadores, del mismo modo que los sectores medios pudieron adquirir un departamento cuando el régimen de propiedad horizontal habilitó una nueva forma de detentar la propiedad del suelo.
La historia sobre la gestación de la ley habla de un sustrato constituido por el trabajo de planificación hecho antes del golpe del 76: el Plan del Sistema Metropolitano de Buenos Aires – SIMEB. Esa reflexión en torno a los mecanismos sistemáticos de planificación urbana y los necesarios límites a la especulación desembozada y la desestructuración del territorio que estuvieron presentes en aquellos procesos, fue en buena medida resignificada en base a la lógica burocrático autoritaria y la vocación de control de los procesos sociales propios de la dictadura. Esto hasta se nota en algunos contenidos de la ley que se advierten incompletos o truncos.
Así las cosas, nos proponemos recorrer la ley y esbozar sus posibles efectos, con la advertencia de que esto debe hacerse considerando que la norma presenta múltiples dimensiones. En este sentido, los análisis que suelen hacerse a veces omiten el hecho de que se trata de una ley de “amplio espectro” y variados niveles de generalidad en sus distintos capítulos.
Una breve disgresión previa. Carlos Matus, padre del método de la Planificación Estratégica Situacional (PES), decía que los problemas que la planificación pretende abordar se ubican en alguno de estos tres niveles: a) los que tienen que ver con los “flujos”, esto es con los dispositivos o las formas en que un actor utiliza las capacidades que tiene y que estando mal organizados no le permiten resolver tal problema; b) los que tienen que ver con las “capacidades”, es decir que el actor debe disponer de capacidades que hoy no tiene pero podría adquirir para afrontar el problema con éxito. Finalmente, c) los problemas pueden estar en el nivel de las “reglas de juego” que tienen que ver con condiciones más generales de la cultura, la sociedad y el derecho. Como se trata de un juego social, las reglas suelen propiciar el desequilibrio o la desigualdad, tienen toda la inercia derivada de procesos históricos, y son las más difíciles de cambiar.
Traducido, será muy importante dilucidar cuándo los problemas que la ley no resuelve o provoca, tienen que ver con su implementación, su contenido, o con nuestra “cultura” del planeamiento y los procesos sociales en el territorio.
Las lecturas de la ley
1. Como sistema de planeamiento
La ley es muy explícita al concebir el planeamiento territorial como un proceso permanente que orienta el accionar del sector público y el privado. Definió además una transición desde el estado del arte al momento de su sanción hasta llegar a la situación deseable: de la delimitación preliminar de áreas, pasando por la zonificación según usos con definición de indicadores básicos, al plan general (plan de ordenamiento municipal – POM). Este último dotado no solo de las definiciones básicas que estructuran físicamente el territorio, sino determinando y programando los procesos de transformación que deben impulsarse en las distintos sectores “… que deben ser promovidos, renovados, transformados, recuperados, restaurados, preservados, consolidados, o de reserva”. Se habla (art. 80) de “… las propuestas de acciones de promoción, regulación, previsión e inversiones mediante métodos operativos de ejecución en el corto, mediano y largo plazo…”.
También da cabida al plan particularizado (art. 82) que interpretamos como un recorte del plan general en un territorio submunicipal concreto, asimilable al plan de sectorización o plan parcial de otras legislaciones. Asimilable también a la noción de “suelo programado” definida al tratar las reglas de ampliación de áreas urbanas. (Art. 17).
El juego de las escalas también aparece con claridad al definir un plano de los objetivos y estrategias territoriales (art. 3 y 83) que involucran también las cuestiones del desarrollo económico regional, y que dado que trascienden a cada municipio, son materia de la intervención provincial aunque impulsando mecanismos de colaboración interjurisdiccionales (art. 3 inc d)
El resultado de la aplicación en este aspecto es desalentador. Treinta años después un 30% de los municipios no han pasado del primer escalón de la transición; solo tienen una delimitacion preliminar de áreas, y del resto, casi todos tienen sólo una zonificación según usos.
Es totalmente cierto que toda la gestión territorial urbana no “entra” necesariamente en un instrumento formal como el que pide la ley. De hecho se elaboran y ejecutan planes viales, de saneamiento hidráulico, de equipamiento social, políticas de transporte, etc. Lo que es malo es que casi nunca esas intervenciones reparan en otros sistemas de decisiones que trascienden el plano de lo sectorial, evitando que cobren nuevo sentido en un programa explicitado de desarrollo territorial que involucre también al uso del suelo.
Por su parte las estrategias regionales han estado del todo ausentes por años, hasta las recientes reflexiones sobre la región metropolitana de Buenos Aires y el nuevo régimen costero atlántico. El reciente documento sobre Lineamientos Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires, presentado en 2007 por la Subsecretaría de Urbanismo y Vivienda y coordinado por el Arq. Alfredo Garay, retoma en ese sentido una cierta tradición manifestada por última vez en 1973 y 1985 (Conamba).
Lo que queda es una regulación urbanística rígida, ceñida a cada territorio municipal, puramente normativa estableciendo pisos y techos, y disociada de las intervenciones con capacidad de traccionar transformaciones territoriales reales (las que citamos arriba entre otras). Ese es el camino que conduce al aislamiento de las oficinas de planeamiento a las que todos ven como la máquina de decir que no.
En ese contexto, la relación entre municipios y Provincia se tensa. La Dirección de Ordenamiento Urbano debe expedirse en cada expediente municipal, ¿pero sobre la base de qué estrategia lo ha venido haciendo? . La relación se transforma en un camino de ida solamente, aunque ha implicado reaseguros y moderación de algunas discrecionalidades.
La aplicación de la ley debiera evolucionar repartiendo de otra manera los jugadores en la misma cancha. La ley admite un status técnico jurídico para los instrumentos que plasman estrategias territoriales por región, que hoy con un estado más presente pueden ser parte de la agenda. Por ejemplo en la Región Metropolitana es indispensable un plan director que establezca cómo se distribuye el crecimiento (cuánto verticalizando, cuánto ocupando intersticios en zonas poco consolidadas, cuánto incorporando nuevo suelo urbanizable); también para el manejo del borde periurbano y sus espacios ecológicamente estratégicos; sobre los centros a fortalecer; sobre la protección patrimonial; sobre el litoral rioplatenese; sobre la plataforma industrial intersticial; sobre los nuevos espacios económicos especializados; sobre los espacios de urbanización precaria y deterioro ambiental; etc, etc. No deben ser documentos retóricos. Deben ser instrumentos con efectos jurídicos. Por cierto no tendrán ni mucho menos la capacidad de subordinar las grandes políticas sectoriales, pero al menos trabajarán sobre escenarios confiables.
A su vez, el plan general municipal debe desagregarse claramente en el planeamiento estructurante (planes generales), que conciba las principales líneas de desarrollo del territorio, y planes particularizados que se van desarrollando por piezas o sectores, mucho más flexibles, con mucha mayor referencia proyectual, y asociados con procesos de gestión real. Operativos, y con plena consideración de los factores que configuran el mercado. Es la lógica que se impone en los lugares con un urbanismo más maduro
Estamos aquí frente a la necesidad de nuevas reglas de juego en materia de cultura de planificación
2. Como definición de una técnica de regulación urbanística
La ley desarrolla hasta la exageración la técnica del zooning. La clave (art. 27) es para ella el tratamiento indisoluble de tipo de uso, tamaño de parcela, densidad, FOS, FOT, condiciones de infraestructura. La forma urbana resultante es un producto residual emergente de relaciones numéricas y tiende a desentenderse de una imagen de ciudad y sus paisajes particularizados, de las concretas condiciones naturales, de la renta del suelo, de las formas de producción del hábitat, etc. Actúa por grandes zonas que supone homogéneas pero no lo son.
Veamos qué pasa en la ciudad consolidada. Como la constructibiidad es por definición de la ley, siempre directamente proporcional al tamaño de la parcela, en una manzana normal el perfil sobre línea municipal termina siendo la exacta reproducción en altura del parcelamiento. Esta aplicación “parcela a parcela” de indicadores definidos para grandes zonas concebidas como homogéneas, es el que la ley ha inducido y la cultura de gestión ha adoptado. La ley no prohíbe una norma morfológica fuerte concebida desde el paisaje de la ciudad que subordine a otros indicadores (art. 48), pero no lo incentiva.
En territorios ambientalmente críticos la ley no promueve una consideración urbano ambiental conjunta. La aplicación privilegia allí también la adopción de decisiones desde una perspectiva puramente funcional, desentendiéndose de las restricciones o impactos que derivan de las condiciones del territorio real y que tratan otros ámbitos del estado con normativas no siempre concordantes. El continuo avance sobre los valles de inundación, bañados y humedales en zonas de nueva urbanización así lo demuestra.
En materia de técnica urbanística estamos entonces en la necesidad de plasmar nuevas interpretaciones y el refuerzo de los mecanismos administrativos de gestión integrada con toda la normativa complementaria en materia de infraestructura, hidráulica, ambiente, e industria, entre las principales.
3. Como modelo de ocupación del suelo
Es claro que la ley no se limita a establecer una secuencia de procedimientos sino que induce con notable determinación unos pocos modelos de ocupación del suelo.
Por un lado la ley pretendió limitar nuevas ampliaciones del área urbanizada imponiéndole condiciones exigentes. Por otro, dio cabida mediante un capítulo completo al formato “club de campo” lanzando lo que por entonces era un incipiente proceso de suburbanización todavía orientado a la segunda residencia.
En tercer lugar, limitó los FOT que venían siendo admitidos antes de su sanción en cualquier parcela, pero los mantuvo y aun acrecentó para las parcelas grandes en las que se adopte la tipología de torre. Se otorgan para ellos los conocidos premios en constructibilidad (nada menos que hasta el 70%!) por bajo FOS y retiros.
Veamos primero lo que tiene que ver con las formas de expansión de la urbanización donde poco de la ley quedó en pie.
Ya se dijo que la ley había surgido en parte como reacción a una explosiva sobreproducción de lotes agrupados en islas semiurbanizadas (el loteo de Kanmar, Vinelli, Fiorito, Tarraubela, etc). Al momento de su sanción, todos esos lotes estaban ocupados solo en un 30% dislocando toda posible estrategia de consolidación.
Frente a eso se estableció la obligación de dotar a toda nueva urbanización de infraestructura completa, fijando además un tamaño mínimo de parcela, que resulta a todas luces exagerado para el tipo residencial predominante en el tejido barrial o suburbano, que tiende a ocupar con una vivienda por parcela.
Ambas determinaciones, la obligación de crecer con infraestructura y el tamaño mínimo de lote, se convirtieron en uno de los blancos preferidos en el ataque a la ley por ser vistos como vehículo de exclusión del mercado formal de lotes a los sectores de bajos ingresos.
Los requisitos tuvieron un alcance limitado. Para operaciones de solo fraccionamiento, sucesivas reglamentaciones a partir de 1983 habilitaron a subdividir sin infraestructura sanitaria primero los macizos vacíos dentro de áreas urbanas no servidas y luego en zonas de expansión de áreas no servidas. El tamaño mínimo de parcela nunca rigió para operaciones de fraccionamiento con construcción (art. 52), y fue liberado parcialmente para operaciones de loteo solo, producido por el estado, mutuales y cooperativas, y regularización de situaciones de hecho.
El hecho es que desde 1980 casi no se produce urbanización abierta y los que pagan con penuria habitacional son los más pobres. Mi tesis es que esto no es consecuencia de los excesivos requisitos de la ley, que por lo visto fueron muy atenuados. Cesó por un lado por problemas de mercado; la demanda disminuyó (hacia 1970 ya la cantidad de lotes que se habilitaban era mucho menor que en décadas anteriores), porque el stock de suelo baldío era enorme, y porque cayó el poder adquisitivo. Pero muy especialmente porque ya no resultó viable habilitar suelo cada vez más distante de los puntos de trasbordo con el ferrocarril cuando los viajes por razones de trabajo siguen siendo tan determinantes. La estructura histórica y clásica de la aglomeración ya no admitió, y sigue sin hacerlo hoy, más “tensionamientos”. Debe actualizarse y reestructurarse.
Mucho más seria fue la alteración profunda de la ley a través del Decreto que instauró la figura del “barrio cerrado” (27/98). Con un solo artículo dio vuelta toda la lógica del sistema de planeamiento. Es el que establece que los barrios cerrados pueden localizarse en cualquier área (urbana, complementaria o rural) y sólo corresponde otorgarle los indicadores urbanos o “extraurbanos” (300m2 o 600m2). Esa norma supone la liberalización del mercado del suelo para los barrios cerrados y aquí sí una explosión urbanizadora que en la Región Metropolitana ya suma casi 350 kilómetros cuadrados. No hace falta decir por otra parte que el régimen jurídico de calles privadas no está previsto en ninguna parte de la ley, sin por ello desconocer que forma parte de las demandas de una parte del mercado.
Por último, el sistema de premios en zonas consolidadas, con su polémico efecto sobre el paisaje urbano, significa la rentabilización extraordinaria de algunas parcelas frente a otras. Aquí también se impone la lógica “parcela a parcela” que ya comentáramos. Obviamente los municipios pueden establecer alturas máximas, pero la impronta de la ley ha hecho que solo pocos de ellos utilicen esa u otras herramientas como forma de regulación morfológica. Por otra parte, la rigidez en la norma es tal que ha sido difícil a los municipios establecer premios por conceptos distintos a los expresamente establecidos, que estimulen otras formas de ocupación del espacio.
4. Como dispositivo de gestión territorial
Debemos hacernos una pregunta central cuando hablamos de planeamiento territorial, y es: ¿cómo conciliar desde el punto de vista de los derechos, los intereses de millones de personas actuando desde una parcela, para lucrar o para satisfacer sus propias necesidades, con un objetivo de naturaleza social expresado en acceso equitativo a la ciudad, sus bienes y sus servicios, y a la calidad urbana?. Eso es el derecho urbanístico. Una disciplina que supone una síntesis entre el derecho de propiedad y el derecho administrativo, y que tan poco hemos desarrollado entre nosotros. Es el salto del “parcela a parcela” a la visión del “sector”, con la eficacia jurídica necesaria como para alcanzar fines públicos sin dejar de reconocer equilibradamente los derechos de todos.
Algo ha previsto la ley, expresado en “obligaciones de hacer” (arts. 84 a 92): declaración de “edificación necesaria” para limitar la especulación o el abandono del suelo, y declaración de “englobamiento parcelario”.
Esta última figura es la versión local del “reparcelamiento” o “reajuste de tierras”, presente en tantas legislaciones, y que constituye la operación básica de transformación de sectores de suelo rural o urbano, en base a un plan público que recabó todos los consensos previos necesarios, que subordina el disenso o la ausencia de algunos de los propietarios del suelo. (Algo así como el interés público y pago obligatorio de las obras por frentista). Y lo que es muy importante, ancla el valor del suelo al momento previo a la formulación del plan de transformación.
La aplicación de estos instrumentos es nula aun cuando en algún caso estén suficientemente explícitos en la ley. Escaso también es el desarrollo (que podría hacerse desde la órbita municipal) de “los instrumentos legales, administrativos y económico financieros…. que posibiliten la eliminación de los excesos especulativos…” (art. 2 inc f).
Es que un código urbano es un dador de derechos, y la sospecha es que, al hacerlo, el reparto no es parejo. La ciudad sigue siendo el medio para multiplicar riquezas de algunos y desvalorizar el fruto del trabajo de otros. Aquí hace falta especificar y desarrollar la norma, y sobre todo dar un enorme salto cultural en la práctica urbanística.
5. Conclusiones
En este rápido recorrido hemos visitado un régimen urbanístico de la Provincia de Buenos Aires lleno de vacíos, inconsistencias, incumplimientos, y tergiversaciones. También con reaseguros, sistemática, cultura administrativa y oportunidades. Mucho de lo que ley dice poco claro puede tratarse por decretos específicos, así como mucho de lo que constituyó una alteración, o aquello no previsto. La propia ley prevé un mecanismo para eso (art. 102). Es necesario hoy desbrozar la maleza y poner en valor muchas partes del tinglado. En cuanto se pueda, hay que reconstruir el edificio sobre bases más firmes y más actuales.
Queda una constatación amarga. La ley no dio cuenta de ninguno de los dos últimos procesos sustantivos en el proceso de urbanización. Llegó tarde para decir algo sobre el loteo popular, y fue eludida para la nueva urbanización cerrada, extendida como estornudos de seudo ciudad.
Algo hay de “vaca sagrada” que ha impedido discutir todo esto en las Legislaturas, seguramente por el delicado problema de los derechos. O porque necesitamos avanzar en un cambio en las “reglas del juego” según Matus. Es decir, desarrollar nuestra cultura urbanística con todo lo que ello conlleva.
Leyendas para las imágenes
1. La expansión del loteo popular: la ley llegó tarde para regular
2. La suburbanización cerrada: la ley fue eludida.
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