Anteproyecto de ley provincial de ordenamiento territorial y uso del suelo

Versió preliminar n° 1
18 de Agosto de 2010

PROYECTO DE LEY
LA LEGISLATURA DE LA PROVINCIA DE ENTRE RIOS,
SANCIONA CON FUERZA DE
LEY
CAPÍTULO I
DIRECTRICES GENERALES
Artículo 1.- La provincia, los municipios y las comunas, en el marco de sus respectivas competencias, llevarán adelante políticas de ordenamiento territorial, regulación del uso del suelo y planificación del desarrollo urbano, rural y regional. En la planificación y ejecución de estas políticas se aplicará lo previsto en esta ley, en la ley orgánica de municipios, en la ley de comunas, y en la carta orgánica municipal respectiva, en lo que correspondiere. Para todos los efectos, esta ley establece normas de orden público e interés social en pos del bien colectivo, de la mejora de la calidad de vida de los habitantes y de la capacidad del territorio para servir como soporte del desarrollo humano y el desarrollo sustentable.
Artículo 2.- Las políticas de ordenamiento territorial y de planificación urbana y regional tienen como finalidad general ordenar el pleno desarrollo de la función social de la ciudad y del territorio, mediante los siguientes principios y objetivos básicos:
1) garantizar el derecho de todos los habitantes a gozar de territorios y ciudades sustentables, comprensivo del derecho al ambiente sano, a la vivienda digna, a infraestructura de servicios públicos básicos, a equipamiento comunitario, a transporte público adecuado, a espacios públicos integradores y seguros, a espacios verdes suficientes y ámbitos adecuados para el trabajo, la comunicación, la cultura, la recreación y el deporte, en especial destinados a los sectores de menores recursos.
2) gestión democrática, a través de la participación permanente de los ciudadanos y de asociaciones representativas de los diferentes sectores de la comunidad en la formulación, ejecución, seguimiento, control, y evaluación periódica de los planes, programas y proyectos de ordenamiento territorial y planificación del desarrollo urbano y regional; y a través de la concertación de políticas y cooperación entre la provincia, los municipios, las comunas, y las instituciones que lo requieran, en los casos que correspondiera;
3) planificación permanente del desarrollo urbano y regional, de la distribución espacial de la población y de las actividades económicas en el territorio, de modo de evitar las distorsiones del crecimiento y sus potenciales efectos negativos sobre el ambiente y la calidad de vida de la población;
4) ordenamiento, control y gestión de políticas de uso del suelo, de forma de evitar:
a) la utilización inadecuada de los inmuebles urbanos y rurales;
b) la proximidad excesiva de usos incompatibles o inadecuados;
c) la subdivisión del suelo, la edificación, la intensidad de ocupación, o el uso del suelo inadecuados o excesivos y/o insuficientes en relación a la infraestructura de servicios públicos, teniendo en cuenta el carácter urbano o rural;
d) la retención especulativa de inmuebles urbanos, cuyo resultado sea la subutilización, la no utilización, o la utilización con usos inadecuados;
e) el deterioro de las áreas urbanas y rurales;
f) la contaminación ambiental;
5) integración y complementación armoniosa entre las actividades urbanas, suburbanas y rurales;
6) adopción de patrones de producción y consumo de bienes y servicios y de configuración territorial compatibles con los requisitos de la sustentabilidad económica, social y ambiental;
7) justa y equitativa distribución de las cargas y los beneficios derivados del proceso de urbanización y de las transformaciones territoriales;
8) adecuación de los instrumentos de política económica, tributaria, financiera y presupuestaria a los objetivos del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial, de modo de privilegiar las inversiones generadoras de bienestar general en condiciones de mayor eficacia y eficiencia, y el disfrute de los bienes públicos por parte de los diferentes sectores sociales, en especial de aquellos más vulnerables;
9) recuperación por parte del Estado de las plusvalías o rentas extraordinarias generadas por inversiones públicas que tengan como resultado la valorización de inmuebles;
10) protección, preservación, recuperación y valorización del ambiente natural y cultural, del patrimonio histórico, artístico, urbanístico, paisajístico y arqueológico;
11) requisito de audiencia pública previa frente a todo emprendimiento o actividad con efectos potencialmente negativos sobre el ambiente natural o construído, la calidad de vida o la seguridad de la población. La participación en la audiencia pública respectiva será obligatoria para los municipios y comunas involucrados;
12) regularización dominial y urbanización de áreas ocupadas por población de bajos ingresos, mediante el establecimiento de normas especiales de urbanización, uso e intensidad de ocupación del suelo y edificación; teniendo en cuenta las necesidades y aspiraciones de los pobladores y las posibilidades de integración a la trama urbana consolidada;
13) armonización y racionalización de las normas de subdivisión, uso e intensidad de ocupación del suelo y de edificación, de modo de permitir la disminución de los costos y el aumento de la oferta de inmuebles y unidades habitacionales;
14) igualdad de condiciones para los agentes públicos y privados en la promoción y desarrollo de emprendimientos y actividades relativos al proceso de urbanización, atendiendo al interés público.
15) El ordenamiento territorial y la planificación del desarrollo urbano y regional son funciones públicas no susceptibles de transacción ni delegación, que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general. Esta facultad no confiere derecho a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecido en las leyes. El ejercicio de las potestades públicas deberá ser motivado, con expresión de los intereses generales a que sirve.
Artículo 3.- Es competencia de la provincia:
1) dictar normas generales de ordenamiento territorial, regulación del uso del suelo, y planificación del desarrollo urbano, rural y regional;
2) dictar normas para la cooperación entre la Nación, provincias y países limítrofes, municipios y comunas, en la relación a las políticas objeto de la presente ley;
3) promover, planificar y ejecutar, por iniciativa propia y a través de acciones concertadas con municipios y comunas, programas de construcción y rehabilitación de viviendas, dotación de infraestructura de servicios públicos, equipamiento comunitario y mejoramiento de áreas urbanas;
4) elaborar y poner a disposición de los municipios y comunas directrices y pautas indicativas para la planificación del desarrollo urbano y la regulación de los usos del suelo;
5) elaborar, ejecutar, controlar, evaluar y revisar de manera periódica y permanente planes provinciales y regionales de ordenamiento territorial y de desarrollo sustentable;
6) elaborar y ejecutar planes específicos de ordenamiento territorial y desarrollo rural en las áreas no sujetas a ninguna jurisdicción municipal ni comunal. En estos casos se tendrá especialmente en cuenta las necesidades y demandas de la población residente en el área, así como también su armonización con las de los municipios y comunas colindantes.
Artículo 4.- Es competencia de los municipios y comunas:
1) dictar normas de ordenamiento territorial, regulación del uso del suelo, y planificación del desarrollo local, dentro de los límites de su jurisdicción;
2) elaborar, ejecutar, controlar, evaluar y revisar de manera periódica y permanente planes de ordenamiento territorial y desarrollo local sustentable;
3) participar en planes de ordenamiento territorial y desarrollo sustentable de los organismos de carácter departamental y/o regional de los que forme parte;
CAPÍTULO II
DE LOS INSTRUMENTOS
De los instrumentos en general
Artículo 5.- A los fines de esta ley se utilizarán, entre otros, los siguientes instrumentos:
1) planes provinciales y regionales de ordenamiento territorial y desarrollo sustentable:
a) plan estratégico provincial de desarrollo sustentable, comprensivo de un plan de ordenamiento territorial;
b) planes estratégicos regionales de desarrollo sustentable, comprensivos de planes de ordenamiento territorial de la región correspondiente;
2) planes de regiones metropolitanas, de regiones transfronterizas, y de regiones departamentales conformadas por la asociación de municipios y comunas.
3) planes municipales y comunales, que deberán articularse con:
a) plan estratégico de desarrollo local; comprensivo de un plan de ordenamiento territorial y desarrollo urbano;
b) código de ordenamiento territorial; comprensivo de normas de edificación, subdivisión, uso, e intensidad de ocupación del suelo;
c) zonificación;
d) presupuesto plurianual;
e) presupuesto anual;
f) presupuesto participativo;
g) planes, programas y proyectos sectoriales;
h) planes de desarrollo económico y social;
i) concursos de ideas, anteproyectos y proyectos; a escala de edificios, conjuntos, áreas y sectores urbanos.
4) institutos tributarios y financieros:
a) impuesto sobre la propiedad inmobiliaria;
b) contribución por mejoras;
c) incentivos fiscales y financieros;
5) institutos jurídicos:
a) expropiación;
b) servidumbre administrativa;
c) restricciones al dominio;
d) preservación de inmuebles o de mobiliario urbano;
e) creación de unidades de conservación;
f) creación de zonas especiales de interés social;
g) subdivisión, edificación o utilización obligatorios;
h) concesión onerosa del derecho de construir y de modificaciones de uso;
i) operaciones urbanas consorciadas;
j) regularización dominial;
k) asistencia técnica y jurídica gratuita para las comunidades y sectores sociales más vulnerables;
l) consulta popular, vinculante o no vinculante.
m) audiencia pública;
6) evaluación de impacto ambiental (EIA), evaluación ambiental estratégica (EAE) y evaluación de impacto urbano (EIU);
Los instrumentos mencionados en este artículo se rigen por la legislación específica que les corresponde, observándose lo dispuesto en esta ley. Los instrumentos previstos en este artículo que impliquen erogación de recursos públicos deberán ser objeto de control social, a través de la participación de ciudadanos y de organizaciones de la sociedad civil.
De la subdivisión, edificación, utilización o cambio del suelo obligatorios
Artículo 6.- Una ordenanza específica aprobando el plan maestro podrá determinar la obligación de subdivisión, edificación, utilización o cambio de uso del suelo urbano no edificado, subutilizado, no utilizado o indebidamente utilizado, debiendo fijar las condiciones y los plazos para la implementación de la referida obligación. Se considera subutilizado o indebidamente utilizado al inmueble cuyo aprovechamiento sea inferior al mínimo o no cumpla las pautas establecidas en el plan maestro o en la legislación consecuente. El propietario será notificado por el Departamento Ejecutivo Municipal del requerimiento del cumplimiento de la obligación, debiendo quedar una constancia de dicha notificación en la dirección de catastro respectiva. La notificación será realizada a través de un funcionario del órgano competente del Departamento Ejecutivo Municipal al propietario del inmueble, o bien a través de edicto, sólo luego de intentarse por tres veces notificar personalmente de manera fehaciente.
Del impuesto inmobiliario urbano progresivo en el tiempo
Artículo 7.- En caso de incumplimiento de las condiciones y los plazos previstos en el primer párrafo del Artículo 5 de esta ley, el municipio podrá requerir de la provincia la aplicación del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria urbana progresivo en el tiempo, mediante un aumento de la alícuota por un plazo de cinco años consecutivos. El valor de la alícuota a aplicarse cada año será fijado en una ley específica, y no excederá dos veces el valor referente al año anterior, respetándose la alícuota máxima del diez por ciento. En caso de que la obligación de subdividir, edificar, utilizar o modificar el uso no esté cumplida en un plazo de 5 años, la provincia continuará cobrando el impuesto inmobiliario urbano con la alícuota máxima hasta que se cumpla la citada obligación. Queda prohibido conceder exenciones o amnistías relativas a la tributación progresiva a la que alude este artículo. Los mayores ingresos derivados del cobro del impuesto inmobiliario urbano progresivo en el tiempo que obtenga la provincia serán girados al municipio correspondiente; debiendo éste obligatoriamente destinarlos la creación de un fondo de desarrollo urbano, con la finalidad de financiar exclusivamente:
a) ejecución de programas y proyectos habitacionales de interés social, con su corrrespondiente infraestructura de servicios públicos;
b) constitución de un banco de suelo;
c) implantación de equipamientos urbanos y comunitarios;
d) creación y rehabilitación espacios públicos de esparcimiento y áreas verdes
Artículo 8.- Transcurridos cinco años de cobro del impuesto inmobiliario urbano progresivo sin que el propietario haya cumplido la obligación de subdivisión, edificación, utilización o cambio de uso, el municipio podrá solicitar a la provincia la expropiación por causa de utilidad pública, y su transferencia al dominio municipal, en los términos previstos en el inciso 18 del artículo 240 de la Constitución de la Provincia de Entre Ríos. El valor real de la indemnización se calculará sobre la base de las siguientes pautas:
a) reflejará el valor de la base de cálculo del impuesto inmobiliario urbano, descontando el monto incorporado en función de las obras realizadas con fondos públicos en la zona donde se localiza el inmueble que incidan en su valorización, luego de la notificación prevista en el artículo 6 de esta ley;
b) no computará expectativa de ganancias, lucros cesantres ni intereses compensatorios.
El municipio procederá al adecuado aprovechamiento del inmueble en un plazo máximo de cinco años, contado a partir de su incorporación al patrimonio público. El aprovechamiento del inmueble podrá hacerse efectivo directamente por el municipio o mediante la enajenación o concesión a terceros, observándose ineludiblemente, en estos casos, el debido procedimiento de licitación pública. Se mantendrán, para el adquirente o concesionario del inmueble las mismas obligaciones previstas en el artículo 6 de esta ley.
Artículo 9.- Los municipios podrán facultar al propietario del inmueble afectado por la obligación de subdivisión, edificación, utilización o cambio de uso a que alude el artículo 6 de esta ley, a requerimiento de éste, a formalizar un consorcio inmobiliario como forma de viabilización financiera del aprovechamiento del inmueble. Se considera consorcio inmobiliario al acuerdo para la viabilización de planes de urbanización o edificación por medio del cual el propietario transfiere su inmueble al municipio y recibe como pago luego de la realización de las obras unidades inmobiliarias debidamente urbanizadas o edificadas. El valor de las unidades inmobiliarias a ser entregadas al propietario se corresponderá con el valor del inmueble antes de la ejecución de las obras.
Del otorgamiento oneroso del derecho de construir
Artículo 10.- El plan maestro podrá establecer áreas en las cuales el derecho de construir podrá ejercerse por encima del coeficiente de aprovechamiento básico adoptado, mediante el otorgamiento de una contrapartida por parte del beneficiario. A los efectos de esta ley, el coeficiente de aprovechamiento es la relación entre el área edificable y el área del terreno. El plan maestro definirá los límites máximos a los que pueden llegar los coeficientes de aprovechamiento, considerando la proporcionalidad entre la infraestructura existente y el aumento de la densidad deseable en cada área.
Artículo 11.- El plan maestro podrá establecer áreas en las cuales se podrá permitir modificaciones de uso del suelo, mediante el otorgamiento de una contrapartida por parte del beneficiario. El plan maestro definirá los usos pasibles de ser modificados, teniendo en cuenta la necesidad de evitar la proximidad de usos incompatibles, molestos o peligrosos.
Artículo 12- Una ordenanza específica establecerá las condiciones a ser observadas para el otorgamiento oneroso del derecho de construir y de las modificaciones de uso, determinado la fórmula de cálculo para el cobro de la contrapartida del beneficiario.
Artículo 13- Los recursos obtenidos con la adopción de la concesión onerosa del derecho de construir y de la modificación de uso se destinaran al fondo de desarrollo urbano y se aplicarán en las finalidades previstas en el artículo 7 de esta ley.
De las operaciones urbanas consorciadas
Artículo 14- Una ordenanza municipal específica, basada en el plan maestro, podrá delimitar el área de aplicación de las operaciones urbanas consorciadas. Se considera operación urbana consorciada al conjunto de intervenciones y medidas coordinadas por el poder público municipal, con la participación de los propietarios, pobladores, usuarios e inversores públicos y privados con el objetivo de alcanzar en una determinada área transformaciones y mejoras urbanísticas, sociales y ambientales. En las operaciones urbanas consorciadas se podrán prever, entre otras medidas:
1) la modificación de índices de subdivisión, uso e intensidad de ocupación del suelo y del subsuelo, así como modificaciones de las normas edilicias, previéndose el impacto ambiental y urbano que éstas generen ;
2) la regularización de construcciones, reformas o ampliaciones llevadas a cabo en desacuerdo con la legislación aplicable vigente;
Artículo 15- En la ordenanza específica que apruebe la operación urbana consorciada constará el plan de operación urbana cosorciada, que deberá contener, como mínimo:
1) definición del área a ser afectada;
2) programa básico de ocupación del área;
3) programa de atención económica y social para la población directamente afectada por la operación;
4) finalidades de la operación;
5) estudio previo del impacto urbano en el entorno;
6) contrapartidas a exigirse a los propietarios, pobladores, usuarios e inversores públicos y privados en función de los beneficios derivados de la operación urbana consorciada;
7) modo de control de la operación, obligatoriamente compartido con una representación de la sociedad civil.
Los recursos obtenidos por el municipio de acuerdo a lo dispuesto en el inciso 6 de este artículo se aplicarán exclusivamente en la propia operación urbana consorciada. A partir de la aprobación de la ordenanza específica a la que alude el primer párrafo de este inciso, se consideran nulas las licencias y autorizaciones a cargo del poder público municipal otorgadas en desacuerdo con el plan de operación urbana consorciada.
Artículo 16- La ordenanza específica que apruebe la operación urbana consorciada podrá prever que el municipio emita una cantidad determinada de certificados de potencial adicional de construcción, que serán enajenados en subasta pública o utilizados directamente en el pago de las obras necesarias a la propia operación. Los certificados de potencial adicional de construcción se negociarán libremente, pudiendo no obstante convertirse en el derecho de construir únicamente en el área objeto de la operación.
De la transferencia del derecho de construir
Artículo 17- Una ordenanza municipal, basada en el plan maestro, podrá autorizar al propietario de un in mueble urbano a ejercer en otro inmueble o a enajenar mediante escritura pública el derecho de construir previsto en el plan maestro o en la legislación urbanística emanada de éste, cuando el referido inmueble sea considerado necesario a los fines de:
1) implantación de equipamientos urbanos y comunitarios;
2) preservación o protección patrimonial, cuando el inmueble sea considerado de interés histórico, ambiental, urbanístico, paisajístico, social o cultural;
3) servir a programas de regularización dominial, urbanización de áreas ocupadas por personas de bajos ingresos, y viviendas de interés social.
Se le podrá conceder la misma facultad al propietario que done al municipio su inmueble, o parte de él, para los fines previstos en este artículo. La ordenanza municipal a que se refiere el primer párrafo de este artículo establecerá las condiciones relativas a la aplicación de la transferencia del derecho de construir.
De la evaluación de impacto urbano (EIU)
Artículo 18- Una ordenanza municipal definirá los emprendimientos y actividades privados o públicos en áreas urbanas que dependerán de la elaboración de una previa evaluación del impacto urbano (EIU) para obtener las licencias o autorizaciones de construcción, ampliación o funcionamiento a cargo del poder público municipal.
Artículo 19- La evaluación de impacto urbano (EIU) se implementará de manera que sean contemplados los efectos positivos y negativos del emprendimiento o actividad en cuanto a la calidad de vida de la población que reside en el área y sus proximidades, incluyendo como mínimo el análisis de las siguientes cuestiones:
1) densidad poblacional;
2) equipamientos urbanos y comunitarios;
3) valorización inmobiliaria;
4) generación de tráfico y demanda de transporte público;
5) ventilación e iluminación;
6) calidad del paisaje urbano y patrimonio natural y cultural.
Se dará publicidad a los documentos integrantes de la evaluación de impacto urbano (EIU), los que quedarán a disposición del público para ser consultados en el órgano competente del poder público municipal.
Artículo 20.- La evaluación de impacto urbano (EIU) no reemplaza la evaluación de impacto ambiental, en los casos y modos establecidos en la legislación ambiental provincial y municipal aplicable.
CAPÍTULO III
DEL PLAN ESTRATEGICO DE DESARROLLO PROVINCIAL
Artículo 21.- El Poder Ejecutivo Provincial elaborará, revisará, y remitirá a la legislatura como proyecto de ley, con una periodicidad de cinco años, el Plan Estratégico de Desarrollo Sustentable de la provincia de Entre Ríos, a los efectos de articular y compatibilizar los diferentes planes sectoriales, el plan ambiental y los planes de ordenamiento territorial y desarrollo urbano y regional, bajo una estrategia integradora. El Plan Estratégico de Desarrollo Sustentable será elaborado teniendo en cuenta todos los mecanismos que aseguren una amplia participación social y tendrá como coordinador al Consejo del Plan Estratégico de Desarrollo Sustentable. El Poder Ejecutivo definirá en la reglamentación de la presente ley la modalidad de la coordinación, las convocatorias y la elaboración de los documentos respectivos.
DE LOS PLANES MAESTROS DE DESARROLLO LOCAL
Artículo 21.- La propiedad urbana cumple su función social cuando atiende a las exigencias fundamentales de ordenamiento y planificación del desarrollo sustentable plasmadas en el plan maestro, garantizando la atención de las necesidades de los ciudadanos en lo que respecta a la calidad de vida y la equidad social, respetándose las directrices establecidas en el artículo 2° de esta ley.
Artículo 22- El plan maestro, aprobado por ordenanza municipal, es el instrumento básico de la política de desarrollo urbano y ordenamiento territorial del municipio. El plan maestro es parte integrante del planeamiento municipal, debiendo el presupuesto plurianual, el presupuesto anual y el presupuesto participativo incorporar las directrices contenidas en él. El plan maestro deberá considerar al territorio del municipio como un todo. El plan maestro deberá actualizarse y evaluarse permanentemente y la ordenanza respectiva deberá ser revisada cada cinco años como mínimo. En el proceso de elaboración, implementación, actualización, control y evaluación permanente del plan maestro los departamentos ejecutivos municipales y los concejos deliberantes garantizarán:
1) la realización de audiencias públicas, debates y demás mecanismos de participación de la población y las asociaciones representativas de los diferentes sectores de la comunidad;
2) la publicidad de los documentos e informaciones producidos;
3) el acceso de cualquier interesado a los documentos e informaciones producidos
Artículo 23- El plan maestro es obligatorio para todos los municipios. En el caso de municipios con más de cincuenta mil habitantes se deberá elaborar un plan de transporte integrado, compatible con el plan maestro o incluído en el.
Artículo 24- El plan maestro deberá incluir como mínimo:
1) Síntesis explicativa de los principales problemas y caracterización de los mismos y su interrelación. Estimación de tendencias de evolución en el tiempo.
2) Definición de finalidades, objetivos generales y específicos.
3) Definición de ejes estratégicos y marcos de acuerdos políticos y sociales para avanzar en la solución de los problemas.
4) Normativa de zonificación, subdivisión, intensidad de ocupación, y uso del suelo.
5) La delimitación de las áreas urbanas en las cuales se podrá aplicar la subdivisión, utilización o cambio de uso obligatorios, tomando en consideración la existencia de infraestructura y la demanda de utilización, como lo dispone el artículo 6° de esta ley.
6) Planes sectoriales, programas y proyectos prioritarios, en el corto, mediano y largo plazo.
7) Un sistema permanente de seguimiento, evaluación y control.
CAPÍTULO IV
DELA GESTIÓN DEMOCRÁTICA
Artículo 25- Para garantizar una gestión democrática de las políticas de ordenamiento territorial y planificación del desarrollo, se deberán utilizar, entre otros, los siguientes instrumentos:
1) órganos colegiados a nivel provincial, departamental y municipal;
2) audiencias públicas y consultas populares;
3) conferencias, seminarios, y talleres participativos;
4) iniciativa popular para proyectos de ley y de ordenanza;
Artículo 26- En la esfera municipal la realización de audiencias públicas previas será condición obligatoria para la aprobación del plan maestro, del presupuesto plurianual, del presupuesto anual y del presupuesto participativo.
Artículo 27- Los organismos gestores de las asociaciones de municipios y comunas incluirán la participación obligatoria y significativa de la población y de las organizaciones representativas de los diferentes sectores de la comunidad, de manera de garantizar el control directo de sus actividades y el pleno ejercicio de sus derechos ciudadanos.